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１．はじめに
自然志向の高まりなどから、土とのふれあいを求める都市住民が増加しています。他方、農業サイドでも、都市住民と農業者との交流を通して農地の有効利用などを図ろうとする動きも強まっています。
一般に「市民農園」とは、都市住民の方々のレクリエーション、高齢者の生きがい作り、生徒・児童の体験学習などの多様な目的で、農家でない者が小面積の農地を利用して自家用の野菜や花を育てるための農園のことをいいます。開設主体は、地方公共団体を中心に、農業協同組合、農家、企業・NPOなどです。（利用者は、基本的に自由に栽培できる代わりに、苗、種、肥料、農具等の必要資材は自身で用意する必要があります。）
また、「貸農園」とは、開設者（企業が開設・運営する場合が多い）が農園のサポート（管理・栽培指導）を行い、苗、種、肥料、農具等の必要資材を用意して、都市住民等に小面積の農地で農作物などを作る楽しみを提供する農園を一般的には指します。利用料には、種・苗、肥料代、農園のサポート、指導料等が含まれます。
「（農業）体験農園」とは、農業者が自らの営農の中で開設し、利用者（都市住民等）は、体験料と一般的には収穫する農作物の購入料を含む入園料を支払い、農業者のきめ細かな指導・管理のもとに、複数段階の農作業を体験する農園を指します。
２．市民農園の開設方法
(1) 市民農園の種類
市民農園は、大別して、貸付方式と農園利用方式の二つに分かれます。このうち、貸付方式の市民農園は、特定農地貸付法、市民農園整備促進法、都市農地貸借法の手続きに従って開設される農園です。
次に、市民農園の政策的推進の流れ、適用法令の内容を概観します。
市民農園の政策的推進の流れ
市民農園に係る最初の制度的対応は、1975年9月4日付けの「いわゆるレクリエーション農園通達」です。その内容は、農園の農地利用は農地法第３条の許可になじみがたいことから、賃借権等の権利の設定を伴わない設置の農園を開設者が農作業体験サービスを提供する「入園契約方式」と整理しました。これにより、入園方式での市民農園の制度的位置付けが明確になりました。
しかし、より安定した形での農園利用を求める強い要望への対応として1989年6月に特定農地貸付法が制定され9月から施行されました。その内容は地方公共団体及び農協が開設者となり、ある特定要件を満たし、農業委員会の承認を得た農地貸付け（特定農地貸付け）の場合に、農地法上の特例を設けました※。
これにより農地法上の特例として、レクリエーションを目的とした小規模な農地の貸付けが認められることとなりました。
その翌年の1990年6月に、農機具や休憩所等の付帯施設の整備を備えた市民農園の整備を促進するため、市民農園整備促進法が制定され、同年9月20日に施行されました。市民農園整備促進法は、市民農園施設の整備に関する農地法や都市計画法の規制に対しても特例があります。
なお、同法は、市民農園の定義として、特定農地貸付けタイプとともに、農地における耕作の事業は開設者が行い、都市住民等はレクリエーションその他の営利目的以外の目的で当該農地に係る農作業を行うタイプを位置付け、これを「農園利用方式」と規定しました。（これにより、前述の「いわゆるレクリエーション農園通達」は、同日付で廃止されました。）
こうした法整備の流れの展開として、2018年に都市農地貸借法が制定され、市民農園開設のための都市農地（生産緑地地区の区域内の農地）を借りやすくする仕組みが創設されました。特定都市農地貸付の基本的な仕組み・要件などは、特定農地貸付法と同様ですが、この仕組みにより、企業・NPO等が農地所有者から直接都市農地を借りて市民農園を開設することが可能となりました。
※なお、特定農地貸付法は、2005年に改正され、全国的に地方公共団体及び農協以外の者（農業者、NPO・企業など）による開設が可能となりました。これは、2003年制定の構造改革特別法による特区での市民農園開設の農地法規制緩和の実証結果を踏まえたものです。
以下、農業者（農地所有者）が自ら開設・運営する場合を中心に説明します。
(2) 市民農園の開設手続き
① 特定農地貸付法（特定農地貸付け）による市民農園の開設
開設者（農業者）が、自ら所有する農地について、次の要件で利用者に農地を貸し付ける方式（特定農地貸付け）です。
- 利用者1人当たり10アール未満の貸付けで、相当数の者を対象に定型的条件で行われるもの
- 営利目的で農作物を栽培しないこと（利用者の栽培した農作物のうち自家消費を超える部分については販売可）
- 貸付期間が5年以内であること
開設者は利用者から賃料を受け取ります。開設場所には、特に制限はありません。
開設には、開設者が農業委員会に申請し、その承認を受ける必要があります。
申請では、申請書に「貸付規程」及び「貸付協定」を添付します。「貸付規程」は、農地の所在、利用者の募集や選考方法、貸付期間や賃料などを定めるものです。「貸付協定」は、適正な農地利用を確保するための方法や農地の管理方法等を定め、市町村との間で締結します。
承認の効果として、農地の権利移動に係る農地法第3条許可が不要となります（利用者に使用収益権が発生します）。
この方式による農園の場合は、利用者に農地の使用収益権が生じるため、利用者が作物選択や栽培方法を自由に決められます。収穫物は利用者に帰属します。このため、栽培経験がある程度ある方や、自由時間の多い高齢者層などに向いた農園といえます。
② 都市農地貸借法（特定都市農地貸付け）による市民農園の開設
前述のように都市農地貸借法は、都市農地の有効利用を促進するため、生産緑地地区の区域内の農地（都市農地）の貸借を促進するための法制度で、農地の借受者が一定要件に該当する都市農地を利用者へ貸付けする市民農園を開設する場合（特定都市農地貸付け）も制度対象としています。
この仕組みにより、企業・NPO等の開設者が、農地所有者から都市農地を直接借りて市民農園を開設することが可能となりました。（特定農地貸付方式では、企業・NPO等の開設者は、地方公共団体、農地中間管理機構を介して、貸付け農地を借りる必要がありました）。
特定都市農地貸付けの仕組み、要件などは特定農地貸付けと基本的に同様ですが、貸付け協定については、開設者、市民農園の所在地を所管する市町村、農地所有者（特定農地貸付方式の場合は、開設者、市民農園の所在地を所管する市町村、開設者に農地を貸しつける地方公共団体・農地中間管理機構のいずれか）との間で締結する違いがあります。
都市農地貸借法は、農業者が自ら市民農園を開設するための制度ではありませんが、自己所有の都市農地を企業・NPO等に特定都市農地貸付の用に供するための貸付けを行ったときでも、相続税の納税猶予が打ち切られない特例があるため、都市農地を有効活用する制度として重要です。都市農地貸借法の効果もあり、近年は企業・NPO等による開設が増加傾向にあります。
③ 農園利用方式による場合（農業体験農園）
「農園利用方式」とは、利用者に対する農地の貸付け、すなわち、農地についての権利の設定を行う形をとらないで、農業者（農地所有者等）が農業経営の手段として農園を開設し、農地における耕作の事業は農業者自らが行い、利用者（都市住民など）は農業者の指導・管理のもとにその農地での農作業の一部を行う方式です。
開設者は利用者から入園料（利用料）と収穫する農産物の代金を受け取ります。利用者には農地を貸さないため、農地法等の規制はありません。開設場所、貸付面積、貸付期間等についても制限がありません。
開設者と利用者との間で、利用期間や入園料（利用料金）等の定型的な条件を定める「農園利用契約」を結ぶ必要があります。収穫物は、開設者に帰属するので、利用者が収穫物を取得するためには農園利用契約で定める必要があります。農園の利用は、非営利目的の栽培であって、農作業が継続して行われることが必要です。
農園利用方式に分類される農園に、「農業体験農園」と呼ばれる農園があります。
1996年に東京都練馬区で生まれた農業体験農園としての取組が有名です。
農業体験農園も耕作の主体は農園開設者で、入園者は開設者の指示にしたがって農作業を行う（体験する）ものです。農業体験農園の利用に当たっては、開設者と入園者との間で、利用期間や次の条件等を定める入園契約が結ばれます。
開設者は作付け計画を作成し、入園者は開設者が用意した農具、種子・苗、堆肥等を使い、農業者の栽培指導の下、同じ栽培手法で同じ作目を栽培します。入園者は収穫物を全量購入します。入園者は、農業者の指導を受けて行う農作業の入園料と収穫物の代金との合計金額（入園料等）を開設者に支払います。
利用者との関係では、農業体験農園を含む農園利用方式の農園は、基本的な農作業は農業者のきめ細かな指導によって行い、また必要な農具、種子・苗等は開設者により用意されるので、初心者など気楽に野菜づくりなどに取り組みたい方に向いた農園とみられます。
④ 市民農園整備促進法による場合
相当規模の面積の農地に、開設者（農家等）自らが農機具収納施設、休憩施設、トイレ等の市民農園施設を設置する場合の方法です。農園の方式は、特定農地貸付け方式若しくは特定都市農地貸付けによる方法又は農園利用方式による方法のいずれでも可能です。郊外に施設と一体的に市民農園を整備する場合に、この法律によって開設します。
開設場所は、市街化区域と市民農園区域（市町村が市街化区域を除く地域において、レクリエーション農園として整備すべき区域として指定したものをいう。）です。開設には、開設者が土地の所在、農地の位置、面積、施設の整備・運営に関する事項を記載した「市民農園整備運営計画」を作成し、市町村に申請し、認定を受ける必要があります。
農園の方式が、特定農地貸付方式による場合は、市町村との間で「貸付協定（前述①）」を締結する必要があります。
認定の効果として、利用方式が特定農地貸付による場合は、特定農地貸付法の承認があったものとみなされ、農地法の権利移動の許可は不要です。また、利用方式を問わず、認定計画に定められた市民農園施設について、農地転用の許可手続きが不要、都市計画法の開発許可が可能となるなどの特例の適用があります。
３．市民農園開設・運営の留意点
(1) 適切な開設方式を選択すること
利用方式毎の特徴、立地条件、ターゲットとする利用者層などを考慮し、適切な開設方式を選択する必要があります。
(2) 交通手段、住宅地からの距離
利用者確保のためには、住宅地からの距離、通作の交通手段などからみて、利用者が容易に到達できる場所を選定することが重要です。
(3) 周辺農用地への影響
周辺農用地の農業上の利用増進に支障を及ぼさない場所を選定する必要があります。
(4) 一区画当たりの面積、利用料金
利用の条件は、利用者との利用契約によって決まることになりますが、利用者のニーズ等を考慮し、ニーズに合う利用しやすい面積とすることが大切です。また、利用料金については、農園の円滑かつ有効な利用確保、提供するサービスの内容等に見合った適切な水準となるよう配慮する必要があります。
農水省によると、日帰り型市民農園では、１農園当たりの平均区画数は42.9区画、１区画当たりの平均面積は42.0 ㎡となっています。
また、日帰り型農園の利用料は、農園の施設の状況によって異なりますが、年間平均利用料金は、11,331円※となっています。
※都市農地貸借法により開設された農園を除いたものです。
参考）東京都内における市民農園、農業体験農園の概況
※東京都（産業労働局）調（2024年3月末現在）
市民農園
（概況）
総農園数： 443園（うち区内174園）
1農園当たりの平均区画数： 49.5区画
1農園当たりの平均面積： 1,471㎡
1区画当たりの平均面積： 24㎡
(利用料金)
年間の利用料金は、
5,000円以上10,000円未満： 40.0％
5,000円未満： 22.6％
10,000円以上15,000円未満： 15.3％
農業体験農園
※農家の他、NPO・株式会社、農業協同組合等が開設している農業体験農園を含む。
（概況）
総農園数： 147園（うち区内56園）
1農園当たりの平均区画数： 76.5区画
1農園当たりの平均面積： 2,712㎡
1区画当たりの平均面積： 26 ㎡
(利用料金)
年間の利用料金： 50,000円以上が49.0％
40,000円以上45,000円未満： 21.1％
45,000円以上50,000円未満： 16.3％
(5) 市民農園に伴う税の取扱い
① 相続税の納税猶予制度の適用を受けている農地を市民農園の開設者や利用者に貸すと、原則としては、納税猶予が打ち切られます。
ただし、平成30年度の税制改正により、生産緑地の農地について次の農園用地貸付け等を行ったときは、一定の要件の下、引き続き納税猶予が継続される特例が設けられました（特例を継続させるためには、貸付後、2月以内に所轄税務署に届け出る必要があります。）
- 特定都市農地貸付の用に供するための貸付け
- 自己所有の農地について特定農地貸付け
- 特定農地貸付の用に供するための地方公共団体及び農業協同組合への貸付け
- 都市農地貸借法（認定を受けた事業計画に基づく貸付け）に基づく農園利用方式の市民農園の開設者への貸付け
② また、自己所有の農地について、「農園利用方式」で市民農園を開設する場合には、農地への権利の設定・移転を伴わないため、基本、納税猶予の期限は確定しません。農園利用方式では、「農地の貸付けを行っていないこと」が前提です。「自ら農業経営を行っていると言えない」と税務署に判断されると、相続税等の納税猶予の適用が解除されるおそれがありますので、注意を要します。
なお、農業体験農園は、予め税務署と協議した運営方法（相続税等の納税猶予が他起用される運営方法）を行っているといわれます。
※いずれにしても、相続税の納税猶予制度の適用などは、管轄の税務署が判断するため、税務署に事前に相談することが重要です。
４．市民農園をめぐる状況
(1) 市民農園の設置状況
※開設状況に関する以下の記述は農水省調
① 設置根拠及び開設主体別の開設状況
市民農園の農園数は、2024年（令和6年）３月末時点で、表のとおり、4,257農園となります。これを設置根拠及び開設主体別に見ると、多くの市民農園が特定農地貸付法により開設されています。
また、開設主体では、地方公共団体によるものが最も多いことが分かります（47％）。
② 開設動向
市民農園開設の長期的な動向を見ると、1995年度と比較して、2023年度は農園数が2.8倍、区画数が2.3倍に増えています。参考までに、1995年度比較で、2005年度では農園数が2.1倍、区画数が1.9倍、2015 年度では農園数が2.8倍、区画数が2.3倍となっています。
次に、開設主体別に農園数の動向を見ると、2005年度の農園数は、3,124(うち地方公共団体2,321、農業協同組合494、農業者240、 企業・NPO69)、2023年度は4,257(うち地方公共団体2,016、農業協同組合426、農業者1,380、 企業・NPO435)と農業者、企業・NPO開設による農園数が大幅に増加しています。2023年度には、企業・NPO等による農園数が、農業協同組合による開設数を初めて上回りました。
農業者、企業・NPO開設による農園数の大幅、増加には、地方公共団体及び農業協同組合以外の者（農業者、企業・NPOなど）の開設を可能とした改正特定農地貸付法の施行（2015年）、企業・NPO等が、農業者から直接、市街化区域内の生産緑地を借り、市民農園を開設することを可能とした都市農地貸借法の施行（2018年）の影響が考えられます。
③ ブロック別、都市計画区域、農業振興地域区分別の開設状況
ブロック別の開設状況
全体に占める割合は、関東ブロックが全体の5割以上、次いで近畿ブロックが15％、東海ブロックが12％となっています。この３ブロックで全体の80％を占めています。
※ブロックは、農林水産省の出先機関である地方農政局等で区分したもの
都市計画区域区分別の開設状況
都市計画区分別の開設状況をみると、全体の約75％が線引き農地に開設されていて、内訳は約40％が市街化調整区域内農地に、約35％が市街化区域内農地に設置されています。
都市計画区域内における農園数が前年度に比べ減少している中、生産緑地での開設数は増加しています。
農業振興地域区分別の開設状況
農業振興地域区分別では、農業振興地域内と農業振興地域外の開設数は、ほぼ半々の割合にあります。農業振興地域内での農園は、その2/3が農用地区域内の設置となっています。
④ 市民農園の利用状況
市民農園の区画利用率（設置区画数に占める契約区画数）は、全体で8割を超えており、特に市街化区域にある市民農園で高い利用率となっています。
また、応募状況を見ると、都市部ほど応募倍率が高く、市街化区域内にある市民農園の応募倍率は１倍を超えています。
参考）市民農園利用者の実態
出典：「市民農園利用者の利用形態と意識構造―名古屋市市民農園利用者調査からー松宮 朝・中村麻理・鵜飼洋一郎―
利用者の特性
- 性別では、62.0％が男性、女性が38.0％.(民間開設の農園で女性比率がやや高い)
- 年齢は、「60歳以上」が約8割を占め、最も多いのが「70〜74歳」（28.7％）。高齢の利用者が多い。
利用実態
- 利用日数/月、利用時間/日
農協開設は2〜3日おきに短時間利用、民間開設では短い日数で長時間利用の傾向。 - 一緒に農作業する人は、家族が多く（配偶者57.6％、子供は13.8％）、友人は相対的に少ない（7.5％）
- （利用者の）サービス意識が高い項目： 農園の近接性、農園面積、駐車場がある、備付けの農具、機械を借りられる技術・知識を学べる
相対的にサービス意識が低い項目： 他の利用者と仲良くなれる機会、育てた作物の販売機会等
(2) 今後の市民農園の展開
前述のように、全体として市民農園数が漸増し、開設主体としては地方公共団体によるものが多い中で、最近の特徴として、農業者及び企業・NPO等による農園数が増加傾向にあることです。
これには、法制度の整備による後押しだけでなく、手軽に近くの農地で、野菜や花づくりを楽しみたい、場合によっては利用者同士で一緒に交流・活動したいなどの利用者側の強く、かつ多様化したニーズによって支えられていると考えます。
コロナ禍に伴う外出自粛要請などが出た中で、身近で屋外活動である農作業への関心も高まり、また、農園や農業体験農園は、利用者の受け入れを続け、新規利用者が増えたとも言われています。
土地の活用サイドから見ると、市民農園は、都市住民のニーズに応えつつ、土地の有効利用、農業経営の発展に効果をあげていると見られます。自治体においても、都市農業の振興策として、市民農園への期待には高いものがあります。
農業者による市民農園、農業体験農園などの運営は、今後とも、大都市周辺で農地の有効利用、農業関連収入確保を図る上で、重要な部門の一つと考えられます。
今後の農業者による市民農園の継続性と発展には、次のような課題があると考えられます。
- 農園の利用実態： 区画利用率、応募状況、属性、年齢層等）、設備・サービスに対するニーズの把握と分析
- 利用実態を踏まえた適切な対応： 例えば、高齢者の利用が高い農園の場合には次世代利用者の発掘、潜在的な需要設備（農具・農業指導、駐車場等）の充実さ、適切な料金設定等
- 農園後継者の確保： 農園主による農園の跡継ぎ予定者との日常的な情報交換・共有、市民農園の意義、機能などの啓蒙等
- 他の農園、行政・JA等との連携確保による「有効な情報発信」、都市農業の推進、将来的な土地利用の方向性等に関する行政との情報交換
こうした課題への適切な対応により、農業者による市民農園の安定的な発展、継続的運営が確保されることを期待しています。
当該コンテンツは、「一般社団法人 全国農業会議所」の分析に基づき作成されています。
